Svenskt bistånd en EU-ropeisk affär

Texten publicerades ursprungligen i Ordfront magasin hösten 2007:

I Sverige har vi en biståndsminister som tycker att hon har för mycket pengar, och för många länder, att administrera.
– En biståndsminister ska kunna väckas mitt i natten och rabbla alla länder som får pengar av Sverige, förklarade Gunilla Carlsson inför ett fullsatt Rosenbad när hon tillträdde sin post förra året. Hon talade varmt om kvalitet i stället för kvantitet.
De andra partierna i alliansen är nu inte med på moderaternas idé om att sänka biståndet. Lösningen verkar då istället bli att smygsänka det genom att pressa in allt möjligt annat i biståndsbudgeten, som skuldavskrivningar och ﬂyktingmottagande.

Carlssons uttalande om »ﬂer aktörer« i branschen sprider oro bland svenska organisationer som står för bland annat mycket av stödet till det civila samhället, gräsrötter som kan hjälpa korrupta samhällen att reformeras underifrån. Det ﬁnns signaler om att alliansen gärna ser att ﬂer företag tar över biståndsprojekt.

Men det är inte bara regeringsskiftet som avgör hur svensk biståndspolitik ser ut (eller utvecklingssamarbete, som det numera kallas). Att minska antalet länder är faktiskt ett EU-påfund. Vi ska samordna vår politik med andra EU-länders, fokusera på vissa bitar samtidigt och överlåta annat på andra länder. Ett konkret exempel på EU:s inﬂytande över det svenska biståndet. Så när vi slutar ge stöd till Vietnam och avbryter arbetet med demokratifrågor i Ryssland är det faktiskt ingenting som Gunilla Carlsson själv kommit på.

Och över EU svävar FN som i sin milleniedeklaration talar om att halvera fattigdomen i världen till 2015. En målsättning som EU lovat hjälpa till med.

Jag hittar en kurs för journalister i EU som vill studera biståndsfrågor och får någon vecka innan den börjar veta att jag kommit med. Vi är 12 journalister från 11 EU-länder som lotsas runt mellan makthavare men också träffar kritiker från organisationsvärlden. Det visar sig att även makthavarna är rätt skeptiska till delar av verksamheten.

Mest av alla Josep Borrell Fontelles, spansk socialistpolitiker och tidigare ordförande i EU-parlamentet (2004 –2007), numera ordförande i EU-parlamentets kommitté för biståndsfrågor. Han är känd för sina drastiska uttalanden, som när han förra året skåpade ut kritiken mot att hela EU-parlamentet ﬂyttar till Strasbourg en vecka i månaden med att de som klagade främst var nordbor som inte varit med i kriget och därför inte förstår den symboliska betydelsen av arrangemanget (en anklagelse som inte minst ﬁnländarna upprördes av). Men nu skulle vi prata biståndspolitik.
– Vi beﬁnner oss långt från målen, konstaterar han. Dels är de dåligt deﬁnierade: att minska fattigdomen. Men hur många människor rör det sig om, var ﬁnns de? Framför allt har vi svårt att ta till oss vad fattigdomen beror på, att det ofta handlar om brister i demokratin. Det borde vara en viktigare del i utvecklingssamarbetet.

Det står ingenting om demokrati i FN:s milleniemål. Fast det är klart, demokrati är ju inte i första hand ett mål, utan snarare ett medel för att åstadkomma förbättringar.

Josep Borrell tycker att EU borde bli en tydligare aktör. EU har pengar, EU har »goodwill«. Problemet är att EU inte talar med en röst. Det ger bristande tydlighet, EU-ﬂaggan vajar liten och ynklig i sammanhangen där EU gått in med stöd. Möjligen vet någon att ambulansen är betald av EU, men ingen vet varför.

Det här med att stoppa in allt annat i biståndet, sådant som man kanske tänker borde höra hemma i någon annan budget, är också en sjuka som grasserar lite varstans i biståndssammanhang. Det senaste är att klimatfrågan ska med på släpet.

I Sverige stoppas kostnader för Irakﬂyktingar in i budgeten. Att EU skickar trupper till Darfur är något som upprör Josep Borrell.
– Är det utvecklingssamarbete? frågar han retoriskt och slår ut med armarna.

Afrikanska Unionen har en fredsbevarande styrka på närmare 7 000 man i Darfur, AMIS. Kontrollen över dessa trupper har ifrågasatts, de är dåligt utrustade och klarar inte av att övervaka ett område lika stort som Frankrike. Operationen kostar EU gigantiska summor, Borrell nämner siffran 350 miljoner euro, drygt 3 miljarder kronor. Det är mer än vad man spenderar på humanitärt stöd, som insatser för de 2 miljoner som sitter i ﬂyktingläger i ett land med bara 6 miljoner invånare.

Andra jag träffar påpekar att insatserna trots allt behövs och är en förutsättning för att annan hjälp överhuvudtaget ska komma fram.
– Europa har en viktig roll i världen när det gäller säkerhet, säger till exempel Florent Sebban som arbetar för EuroStep, en organisation som arbetar med biståndsfrågor och som följer EU:s biståndsarbete nära med kritisk blick.
– Men det ﬁnns inga pengar för det. Bara en budget för utvecklingssamarbete. Någon måste genomföra en reform där säkerhetsfrågorna får ett eget utrymme.
Han pekar på att säkerhetsfrågorna för övrigt också saknas i FN:s milleniemål.

Samma linje är Koos Richelle, generaldirektör för EU:s organ för biståndsfrågor EuropeAid, inne på:
– Alla vill ha fred, men ingen vill betala för den. Borrell representerar en minoritet. Många är väldigt stolta över att vi tar initiativ som kan bidra till fred. Men vad vi gör är förstås en öppen diskussion.
De pengar som EU bidrar med i Darfur får inte gå till vad som helst, betonar han. De får inte bekosta löner och inte utrustning som kan användas för krigshandlingar. EU bekostar framför allt transporter, exempelvis tågtransporter är en mycket vansklig uppgift i ett land i krig. Sanningen är väl att EU och andra griper in i ett läge när mycket redan är för sent.

Även om Borrell har många åsikter i biståndsfrågor har vare sig han eller EU-parlamentet särskilt mycket makt över frågorna. Vilket kanske är huvudanledningen till hans ilska. Alldeles nyligen blev det klart att EU-parlamentet i fortsättningen ska få se alla strategiska papper i förväg så att de kan förbereda besluten, vilket de alltså inte fått göra tidigare. Den verkliga makten ligger hos EU-kommissionen.

EU består numera av 27 länder med skiftande ekonomi och förutsättningar. Som vår kursledare Zoltán Gyevai påpekar:
– Inte alla länder, som mitt land Ungern, förstår vitsen med att spendera så mycket pengar på andra länder.
Än så länge är tanken om att koordinera EU:s bistånd långt ifrån förverkligad, påpekar Eva Gross, en tysk forskare verksam vid ett mindre ﬂamländskt universitet där hon studerar utrikes- och säkerhetsfrågor.
– Man försöker på vissa områden, men det är långt kvar. Det är orsaken till att EU inte är så synligt i världen. Det ﬁnns också en förvirring kring vad EU:s bistånd egentligen ska handla om, säger hon.

Flera av de äldre medlemsländerna har gamla kolonier och där blir biståndet en förlängning av gamla relationer. EU:s nya länder har ofta relativt instabila ekonomier och det ﬁnns ett säkerhetspolitiskt hot från nära grannländer. Det ﬁnns en egennytta som gärna får göra gemensam sak med den altruistiska tanken att hjälpa andra.
När EU agerar i säkerhetsfrågor tangerar man ofta det som Nato tidigare har gjort.
– EU gör numera en del av jobbet som Nato borde göra. Men inte alla EU-länder är med i Nato, de kan blockera delar av arbetet, förklarar Eva Gross och exempliﬁerar med Holland och Tyskland som är kritiska när Frankrike driver på om ett Nato-samarbete.

Enligt Eva Gross fungerar EU:s inblandning i säkerhetsfrågor olika bra i olika delar av världen. Det ﬁnns goda erfarenheter från Bosnien, sämre från Afghanistan. Men EU:s otydliga roll är ett ständigt problem.
– Vad är målet? Det får ofta de som arbetar på basplanet reda ut. Är EU där för att stärka det civila samhället, ska EU aktivt delta i fredsprocessen, eller vad är meningen? EU får dessutom ofta rätta sig efter vad till exempel Nato och FN gör på plats.

I just Afghanistan ser man nog EU främst som en aktör som hjälpt till att bygga upp infrastrukturen, menar Eva Gross. I Kosovo och på Balkan har EU haft en mer varierad roll som också har handlat om fredsprocessen.

EU står för 57 procent av världens samlade bistånd. EU-Kommissionen på egen hand är världens femte största biståndsgivare. Men få EU-länder klarar FN:s målsättning att ge 0,7 procent av Bruttonationalinkomsten, BNI. (Sverige är fortfarande bäst i klassen, följt av Luxemburg och Nederländerna.) Men målsättningen är att samtliga av EU:s gamla medlemsländer ska klara målet till 2015, de tio nya får längre tid på sig. Det blir en ökad budget, och mer än hälften av den ska gå till Afrika.

Redan nu går 47 procent av EU:s bistånd till Afrika. Vi träffar kort Mahamat Saleh Annadit, tidigare statsminister i Tchad, numera representant för Afrikanska unionen, AU, i Bryssel. AU är en märklig och fortfarande embryonal konstruktion som tillkommit delvis för att Europa har behov av en partner på den afrikanska kontinenten. EU är den största bidragsgivaren.

Biståndet har utvecklats ur koloniala relationer, men den tiden är över, påpekar Mahamat Saleh Annadit. Europa kan inte längre räkna med exklusiv rätt till kontinenten, det ﬁnns andra aktörer, som Kina, som Afrika också måste förhålla sig till.
Kina skiljer sig från Europa genom att inte dölja att avsikten med relationerna till Afrika uteslutande handlar om handel. Politiken lämnar de helt därhän. Kineserna fanns kvar i Zimbabwe när européerna försvann (AU har för övrigt inte heller stängt dörren helt till Mugabe). När biståndet fasas ut behövs nya partners och den handel som bedrivs behöver inte nödvändigtvis ske med just länder i Europa.

En av de viktigaste frågorna för AU och EU att diskutera är migrationen som idag dränerar den afrikanska kontinenten på de bäst utbildade och duktiga. Det ligger i Europas intresse att stoppa ﬂyktingströmmarna. Men om det ska vara möjligt måste Europa bidra till att utveckla den Afrikanska kontinenten.
– Problemet kan inte lösas bara genom att vi förbättrar säkerhetsbarriärerna mellan Afrika och Europa, slår Mahamat Saleh Annadit fast.

Mahamat Saleh Annadit är en korrekt person som uttrycker sig diplomatiskt. Men en fråga om EU:s stöd till jordbrukare i Europa får honom att tända till:
– En allvarlig katastrof som drar död över Afrika. Mer än 70 procent av det afrikanska folket bor på landsbygden och är beroende av att kunna sälja jordbruksprodukter. Jag kan inte se att EU menar allvar med att hjälpa Afrika om inte jordbrukssubventionerna upphör.

Tidigare styrdes EU:s gemensamma bistånd helt och hållet från Bryssel. Men 2001 genomfördes en reform som ﬂyttat ut administrationen på olika håll i världen. Omstruktureringen innebar också att man upprättade ett nytt organ, EuropeAid, som ﬁck uppdraget att höja kvaliteten på biståndet och effektivisera det. EuropeAid har även ansvaret för att genomföra EU-Kommissionens egna externa projekt.

EuropeAids generaldirektör Koos Richelle var tidigare minister med olika portföljer i den holländska regeringen. Vi möter ännu en kritiker och makthavare i en och samma person.
Koloniala relationer har styrt alltför länge, alla försöker åka runt och förverkliga »Disneyland of our dreams«. FN:s milleniemål har äntligen gett arbetet en vettigare och tydligare inriktning, tycker Koos Rochelle.

EU är en koloss som endast kan rubbas bitvis. Alla handlingar måste översättas till 21 språk, det tar i genomsnitt 18 månader från att ett projekt läggs fram tills det kan börja genomföras. Varje projekt har lagts fram för EU-parlamentet, som nästan aldrig haft några invändningar. Som nämnts har de dessutom fått se allt på ett så sent stadium att invändningar dessutom varit meningslösa. En tidskrävande och inte särskilt effektiv hantering. Nu är det i stället tänkt att strategiska landrapporter ska läggas fram för politikerna som de kan ta ställning till. Möjligen en förbättring.

EU spelar en allt större roll för hur vårt bistånd ser ut, och det har blivit ännu mer uppenbart med den nya regeringen. När den tidigare regeringen hänvisade till FN är det snarare EU:s planer vi hör när Gunilla Carlsson talar.

Den svenska regeringens program för utvecklingssamarbete är en direkt kopia av det som sägs under de här dagarnas rundvandring i Bryssel: Ökat fokus på Afrika (ett resultat av FN:s milleniedeklaration om halverad fattigdom till 2015). Men också att migration och fred- och säkerhetsfrågor har fått en större plats, liksom reformarbete med våra närmaste grannländer utanför EU.

Tillbaka i Sverige hittar jag en intervju med Koos Rochelle som gått i ﬂera europeiska tidningar. Där talar han om att bedriva biståndsarbete »the modern way« med vilket avses att »förﬂytta oss från små individuella projekt och gå i en riktning mot att stödja sektorer och budgetar (för olika länder)«. Självklart med hårda krav på demokrati och mänskliga rättigheter, försäkrar han.

Samordning och fokusering ju låter bra. Mahamat Saleh Annadit berättade om Tanzania som idag har 600 givare med projekt som omsätter 100 euro eller mindre, en ohållbar situation. I synnerhet om olika aktörer vill gå i olika riktning. Samtidigt får vi inte glömma att det är de små aktörerna som på många sätt är avgörande för en förändring. De står för en lokal kunskap, kontaktnät och en effektiv användning av statliga biståndsmedel som står i stark kontrast till många storvulna biståndsprojekt. När det svenska biståndet gjordes om för ett antal år sedan var det dessa kvaliteter man ville lyfta fram. En återgång till stordrift gör biståndet mer överblickbart. Men billigare och effektivare lär det knappast bli.